Лиана Кварчелия
Центр
гуманитарных программ
Сухум,
Абхазия
Грузино-абхазская
ситуация показала, что когда речь идет о неурегулированном конфликте, в котором
оспаривается право на самоопределение (в качестве независимого государства), и
когда третьи стороны не занимают нейтральную позицию по отношению к формуле урегулирования
(поддерживают политические устремления одной из сторон в конфликте),
международная помощь может стать заложницей геополитической конъюнктуры.
Идея
о том, что в сложных конфликтных ситуациях можно выйти за рамки политических
вопросов и вычленить какие-то области гуманитарного характера, не говоря уже о
сфере развития, и обособленно работать в этих областях, далеко не всегда работает
на практике. У внешних игроков часто есть собственная политическая повестка дня
в отношении конфликтов, и чем дальше их позиция от нейтральности в политических
вопросах (в вопросе статуса, например), тем сложнее им соблюдать баланс и
проявлять непредвзятое отношение в
вопросах неполитического характера. Более того, в таких случаях сложно бывает даже в принципе
определить круг «неполитических вопросов».
Так,
к примеру, если речь идет о программах, связанных с правами человека, в которых
ставится вопрос об укреплении независимой судебной системы для обеспечения
более устойчивой ситуации в сфере защиты прав человека или о помощи с той же
целью в профессиональной подготовке правоохранительных органов в непризнанных
международным сообществом государствах, то такие проекты могут расцениваться
как укрепляющие государственные институты. Это часто становится основанием для
того, чтобы международные структуры подобные проекты не поддерживали.
Из-за
позиции Грузии, строго следившей за тем, чтобы международные организации своими
действиями никак не укрепляли «сепаратистские государства», официальные
международные структуры в случае Абхазии вели себя осторожно при выборе сфер
для взаимодействия. Причем, избирательный международный подход во многих
случаях не учитывал приоритеты и нужды населения, которому, собственно, и была предназначена
помощь. Получается так, что внешние заинтересованные (официальные) стороны предпочитают
работать в тех областях, которые не дают повода «заподозрить» их в поддержке
государственного строительства в непризнанном ими образовании, но, вместе с
тем, обеспечивают достаточную степень международного присутствия и условия для
мониторинга ситуации на месте. Более масштабная помощь, в частности в области
развития, вообще ставится в зависимость от прогресса в политической сфере в
рамках тезиса о «территориальной целостности».
Европейский
Союз в лице его Специального Представителя на Южном Кавказе (Питера Сэмнеби)
еще в 2009 г. сформулировал свой подход в отношении Абхазии
в виде формулы «вовлечение без
признания». Т.е. был предложен некий формат взаимодействия с Абхазией и Южной Осетией
в сложной политической ситуации после августовской войны 2008 г..
Изначально
идея вовлечения без признания была воспринята в Сухуме как шаг к более
сбалансированной в отношении Абхазии позиции ЕС, как попытка продемонстрировать
непредвзятый подход к оказанию помощи, в первую очередь, в области развития
(эра гуманитарной помощи Абхазии завершилась). Большая непредвзятость
данного подхода могла быть обеспечена восприятием нужд абхазского населения как
имеющих собственную ценность. Новый подход был, кроме того, воспринят как
отражение движения к более сбалансированному учету интересов сторон в
политических вопросах. «Все, кроме признания» - так изначально читалась в
абхазском обществе идея вовлечения без признания.
Однако
на деле данная инициатива была политизирована разными сторонами, и в силу этого
по сей день в основном остается замороженной. Попытаемся разобраться, в чем
причины того, что европейская идея до сих пор не наполнилась реальным
содержанием.
У
ЕС изначально не было готовности взаимодействовать с Абхазией вне зависимости
от отношения Грузии к такому сотрудничеству. Поскольку Грузия могла воспринять
только идеи, связанные с «реинтеграцией» Абхазии, европейское «вовлечение без
признания» рассматривалось европейцами не только как инициатива по деизоляции
Абхазии, но и как способ сблизить
Абхазию и Грузию. Нужды населения Абхазии в этом контексте часто воспринимались
с точки зрения того, как их удовлетворение может способствовать урегулированию
грузино-абхазского конфликта. Т.е. важны были не сами по себе потребности населения,
а то, что будет способствовать примирению двух обществ. Как заметил один
высокопоставленный чиновник ЕС в Брюсселе на встрече с представителем
гражданского общества Абхазии, «В вашем
случае ЕС не интересует помощь в области развития в чистом виде. Нас интересуют
меры по укреплению доверия». Привязка международной помощи Абхазии к урегулированию
конфликта избавляет европейскую стратегию от нейтральности, которую ожидает
абхазская сторона. Такой подход сам по себе носит ограничительный для Абхазии
характер.
Даже
при наличии у европейцев специфического понимания желательного исхода
политического урегулирования, неспособного удовлетворить Абхазию, идея
взаимодействия без признания могла стать более или менее жизнеспособной при
определенных условиях. Это могло произойти в том случае, если бы ЕС, во-первых,
четко разграничил собственный подход и грузинскую государственную стратегию в
отношении Абхазии и Южной Осетии; во-вторых, это разграничение не должно было
быть голословным: необходимо было проявить реальный интерес к нуждам и
потребностям населения в таких сферах, как, например, здравоохранение,
образование или предпринимательство. Удовлетворение этих нужд не должно было
связываться с перспективами урегулирования конфликта. Именно это и было бы
способом отделить вопросы политического характера от всех остальных вопросов.
Ни того, ни другого своевременно сделано не было.
Учитывая,
тот факт, что, ко всему прочему, процесс согласования и принятия решений внутри
ЕС достаточно сложный, бюрократизированный и в силу этого медленный, можно
сказать, что важное время было упущено, чем успешно воспользовалось
правительство Саакашвили. Появление грузинского закона о так называемых
«оккупированных территориях», а вслед за ним грузинской Государственной
стратегии в отношении «оккупированных территорий», введение так называемых
«нейтральных паспортов», а также модальностей, определивших правила работы
международных организаций в Абхазии и Южной Осетии, существенно ограничило
возможности для осуществления независимой европейской инициативы. Грузинские власти под руководством Саакашвили были серьезно
настроены на недопущение широкой деизоляции Абхазии посредством разного рода
европейских проектов и приложили максимум усилий для того, чтобы ограничить
право граждан Абхазии на выезд в Европейские страны.
Грузинские власти, вероятно, воспринимали европейское «вовлечение»
как шаг в сторону легитимации Абхазии в качестве субъекта международных
отношений. Поэтому политические цели, четко сформулированные в грузинской
Государственной стратегии в отношении Абхазии и Южной Осетии, – «реинтеграция» и «деоккупация», также как и
конкретные грузинские инициативы, поставили деизоляцию в прямую зависимость от
готовности абхазов и осетин подчиняться законам Грузии, сотрудничать с
грузинскими властями и взаимодействовать с внешним миром исключительно через и
с одобрения Грузии[1]. Грузинское руководство
понимало, что это абсолютно неприемлемо для абхазской стороны. Но смысл
стратегии как раз и заключался в том, чтобы перехватить инициативу у европейцев
и предложить абхазам такие условия, на которые они не пойдут.
По
мере того, как Грузия наращивала свои усилия по недопущению прямого взаимодействия
Европы с Абхазией, европейские чиновники все больше затруднялись не только
наполнить свою стратегию конкретным содержанием, но и сформулировать ее цели
таким образом, чтобы снять опасения абхазов, все более склонных считать
европейскую инициативу инструментом для втягивания Абхазии в Грузию.
Идея
«вовлечения» не получила серьезного развития и в силу некоторых расхождений в
позициях государств ЕС. Внутри ЕС при наличии общей поддержки Грузии и ее
притязаний на Абхазию и Южную Осетию есть некоторые различия в восприятии грузинской
политики в отношении России, которые накладываются на разные интересы и видение
европейско-российских отношений. На этом фоне отсутствие единства у новой и
старой Европы по поводу необходимости признания «оккупации» Абхазии и Южной компенсируются
регулярным публичным подтверждением уважения «территориальной целостности»
Грузии и высокой степенью учета мнения грузинского руководства в формировании
европейской стратегии. Возможно поэтому до сих пор большинство международных
проектов в Абхазии носили скромный по масштабу (некоторые - символический)
характер, а те, что были достаточно затратными (например, ремонт родильных
домов) мало освещались в СМИ, дабы не вызывать раздражения у грузинской стороны.
Справедливости
ради следует отметить, что, несмотря на официальную позицию большинства западных институтов (доноров),
международные неправительственные организации и некоторые доноры пытались преодолевать
сопротивление Грузии и реагировать на потребности абхазского общества,
обозначенные местными неправительственными организациями и экспертами. На
протяжении ряда лет они не только финансировали (хотя и в небольшом объеме) работу
в гуманитарной, социальной и образовательной сферах, но и поддерживали
гражданские инициативы в сфере управления, в области судебной реформы и т.д.,
что иногда требовало от международных НПО проявления в отношениях с официальными
международными структурами, финансирующими их деятельность, изрядной доли
изворотливости.
В
последнее время наметились некоторые положительные тенденции в подходах ЕС. В
официальных документах исполнительных органов Евросоюза Грузии рекомендовано
пересмотреть так называемый «Закон об оккупированных территориях», предлагается
не рассматривать «нейтральные» паспорта как единственный документ для
передвижения граждан Абхазии и т.д. Нужно признать, однако, что европейские
рекомендации, например, по части свободы передвижения для абхазов, не всегда
учитываются не столько Грузией, сколько самими европейскими странами. Например,
гражданам Абхазии по-прежнему сложно (чаще невозможно) получить визы для
посещения ряда стран ЕС, включая Бельгию.
Положительным
фактором является то, что расширилось финансирование Евросоюзом проектов
местных неправительственных организаций напрямую - посредством программы COBERM. Кроме того, по инициативе представителей
ЕС с руководством Абхазии обсуждаются и согласуются программы, в рамках которых
ЕС мог бы оказывать конкретную помощь в приоритетных с точки зрения
потребностей абхазского общества областях (включая, например, обучение
абхазских студентов в европейских вузах).
Смена
руководства в Грузии и озвученный Бидзиной Иванишвили новый грузинский подход по отношению к Абхазии - «все, кроме
признания», в определенном смысле, развязывает ЕС руки и дает основание европейцам
ожидать от Грузии более сдержанных реакций на возможное абхазо-европейское
сотрудничество. Во всяком случае, позиция ЕС не должна быть более жесткой и
лимитирующей, чем позиция грузинских властей. Если грузинское руководство
действительно не хочет мешать процессу деизоляции Абхазии, то более
самостоятельная и активная политика ЕС в отношении прямого сотрудничества с
Абхазией поможет грузинскому руководству избежать обвинений со стороны
оппозиции в «потворстве сепаратистам», поскольку «ответственность» будет лежать
на европейских партнерах.
Однако
неожиданно для многих европейские инициативы стали тормозиться теперь уже
абхазской стороной. Новый абхазский подход проявляется в том, что введены более
формализованные процедуры для взаимодействия с международными организациями.
Тем организациям, которые базируются в Сухуме, предложено осуществлять свою
деятельность только в пределах гальского района Абхазии. Абхазские НПО в свое
время потратили немало времени и усилий для того, чтобы убедить международные организации
работать по всей Абхазии, а не только в Гальском районе, поскольку считали, что
было бы несправедливо реагировать только на потребности грузинского населения,
а не всех граждан Абхазии.
Сегодня
абхазское руководство не всегда выдает европейским чиновникам разрешение на
въезд в Абхазию, хотя раньше отказывали лишь представителям европейских
посольств в Грузии, что имело свою логику. Не так давно была
приостановлена образовательная программа
в Абхазском Государственном Университете (АГУ), в рамках которой бельгийский
профессор должен был прочитать курс лекций для абхазских студентов.
Предполагалось также подписание соглашения о сотрудничестве между АГУ и
Брюссельским Свободным Университетом, однако программа на сегодняшний день
опять находится на стадии обсуждения по инициативе абхазской стороны.
Сложности во взаимодействии абхазского руководства с
Европейскими институтами могут объясняться разными факторами. Во-первых,
разговоры об европейской политике вовлечения велись давно, абхазская сторона много
раз озвучивала свои предпочтения, но реальные шаги долго не предпринимались. К
моменту, когда ЕС, наконец, проявил готовность к осуществлению конкретных
программ, степень фрустрации абхазской стороны по поводу медлительности и
колебаний ЕС была достаточна высока.
Другие причины, возможно, связаны с тем, что проекты ЕС невелики по
масштабу и не включают (за исключением Ингургэс) реабилитацию инфраструктуры,
что является приоритетным и исключительным направлением для нынешнего
руководства Абхазии, и что в представлении последнего составляет основу
развития, хотя с этим можно спорить. Есть и определенное недоверие к Западу в
принципе, связанное не только с западными двойными стандартами в отношении
независимости Абхазии, но и с советскими представлениями, унаследованными от
времен холодной войны. Кроме того, учитывая то, что тема конфликта весьма
широко используется во внутриполитической борьбе для манипулирования
общественными настроениями (как в Абхазии, так и в Грузии), власти проявляют осторожность, опасаясь обвинений со
стороны политических конкурентов в излишней открытости к ЕС как к союзнику
Грузии.
Наконец, возможно, что власти не хотят вызывать
раздражение у главного партнера Абхазии – России, чья финансовая помощь
несравнимо масштабнее, чем вклад Евросоюза. В России сегодня культивируется
нетерпимость к международным организациям и сотрудничающим с ними местным НПО.
Эти тенденции, вероятно, учитываются руководством Абхазии. Возможно, необходимо
обсуждение и в рамках Женевских дискуссий и на других межгосударственных и
неправительственных форумах вопросов инвестирования в программы по развитию и
модернизации Абхазии. В это обсуждение должны быть вовлечены как европейские,
так и российские представители.
Абхазская
сторона должна понимать, что более масштабные инвестиции из Европы не придут в
одночасье, основу для них создаст постепенное наращивание сотрудничества.
Закрытие же Абхазии приведет к ее маргинализации, и важный момент будет упущен уже
абхазской стороной. Учитывая то, что степень заинтересованности ЕС в контактах с
Абхазией неизмеримо ниже, чем степень заинтересованности Абхазии в сотрудничестве
с Европой, необходимо самим предлагать идеи для взаимодействия, не ставя перед
собой нереалистичных на сегодняшний момент целей.
Открытие Абхазии для политически неангажированного экономического
и культурного сотрудничества с Европой было бы оправданным с точки зрения
трансформации контекста, в котором абхазское общество долгие годы ощущало себя
несправедливо наказанным.
[1] Там же. См. также Khintba I.,
De-isolation via the West: opportunities and restrictions., http://www.international-alert.org/sites/default/files/publications/1107Abkhazia.pdf
0 comments:
Post a Comment